La loi du 29 juillet 2015, relative à la réforme du droit d’asile a finalement été adoptée après 2 années de « concertation » avec les associations et de débats parlementaires. Un des objectifs principal de la réforme était de simplifier et de raccourcir le temps d’examen des demandes d’asile. En France, il existe une instance administrative centralisée chargé d’étudier les dossiers individuels et de procéder à des auditions des candidats au statut de réfugié : l’office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA). Mais lorsque l’on est demandeur d’asile sur le sol français il n’est pas possible de saisir directement cette administration. Ce serait trop facile. Depuis les lois Pasqua de 1993, il fallait d’abord s’adresser à la préfecture pour ensuite récupérer une autorisation provisoire de séjour et le formulaire de l’OFPRA. Ces dernières années cette étape était déjà devenue une source de complications, les préfectures ayant tendance à s’arroger de plus en plus de pourvoir de filtration. Autre problème, pour s’adresser à la préfecture compétente les demandeurs d’asile devaient justifier d’une adresse réelle ou d’une domiciliation postale dument agréée. Bien évidement ces domiciliations agréées gérées par des associations devenaient de plus en plus rares au regard de la demande provenant de nombreux exilés complétement déracinés et sans attaches en France.

Pourquoi faire simple quand on peut faire compliqué

Loin de changer tout ce fatras de procédures complexes la réforme a finalement mis en place une troisième étape obligatoire en amont de la préfecture. Celle-ci consiste à obliger les demandeurs à passer par une plateforme de pré-enregistrement, chargée de relever leur identité puis de leur remettre une convocation à la préfecture qui ensuite leur permettra d’accéder à l’OFPRA ; soit trois étapes successives pour simplement avoir le droit de déposer une demande d’asile à l’organisme compétent pour l’étudier. On aurait imaginé que la simplification vantée au cours de la réforme soit un peu plus logique, mais visiblement les technocrates du ministère de l’intérieur n’obéissent pas aux mêmes modes de raisonnement que le commun des mortels. Et pourtant, si l’on se place dans le registre de la rationalité administrative pure, c’est encore moins logique puisque plus les étapes sont nombreuses plus il faut déployer des moyens humains et budgétaires pour les réaliser.

Que sont ces plateformes de pré-enregistrement ?

Ce sont des structures de droit privé qui ont choisi de postuler à un appel d’offre lancé fin juin par l’office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), autre acteur administratif important, chargé de gérer les conditions de prise en charge et d’hébergement des réfugiés. La très grande majorité des opérateurs ayant décidé de postuler à ce marché public relève du secteur associatif parapublic. Certaines associations sont connues : France Terre d’Asile ; d’autres moins connues : Coallia, Centre d’action social protestant, Forum Réfugié . Mais elles ont toutes en commun de vivre exclusivement de subventions publiques et de n’avoir quasiment pas de parole politique. Pour exécuter cette délégation de service public l’Etat leur alloue une subvention censée couvrir la mission de pré-enregistrement de la demande d’asile ainsi que différentes aides administratives et sociales.
Un premier problème apparait : Il est un peu étonnant que l’Etat confie à une structure de droit privé la gestion d’une mission régalienne, concernant l’exercice du droit d’asile. Si l’on entre dans les détails de cette fonction, l’implication de l’association est assez élevée puisque c’est elle qui saisit les premières informations sur l’identité de la personne, son trajet, dans un logiciel commun avec la préfecture et qui est chargé d’éditer une convocation officialisant la demande d’asile. Les plateformes deviennent ainsi de fait les portes d’entrée légales dans la procédure. On assiste donc à une véritable intégration, voire une absorption, d’une partie du secteur associatif dans l’appareil d’Etat dans un domaine qui n’est pas anodin puisque le droit d’asile fait l’enjeu de luttes assez importantes.
Par ailleurs, les budgets de fonctionnement prévus sont ridiculement bas : dans certains départements, un poste salarié est censé s’occuper tout seul de plus 300 personnes ! En parallèle, les préfectures se sont mis à distribuer parcimonieusement auprès de ces plateformes leur quota de rendez-vous disponibles de manière, de leur côté, à pourvoir gérer confortablement l’enregistrement de quelques dizaines de demandeurs d’asile par jour. La conjonction de ces deux facteurs restrictifs — équipes insuffisantes dans les plateformes et accès réduit à la préfecture — ne pouvait que créer un gigantesque embouteillage le jour de la mise en œuvre de la réforme.

Implosion du système

La loi du 29 juillet avait fixé l’entrée en application des principales modifications opérationnelle, dont ce transfert de compétence aux plateformes, au 1er novembre. Le jour J, ce qui devait arriver arriva et se sont des files d’attente de dizaines voire de centaines de personnes qui se sont formées, non plus devant les préfectures, mais devant les opérateurs associatifs devenus délégataires de service public. Devant l’ampleur du phénomène un grand nombre d’entre elles ont été contraintes de fermer purement et simplement et ne sont toujours pas réouvertes à l’heure actuelle, soit près d’un mois après l’entrée en vigueur de la loi . Leur accès conditionnant l’entrée dans la procédure, il n’est quasiment plus possible aujourd’hui de déposer une demande d’asile en région parisienne. Plus le temps passe, plus de nouveaux réfugiés arrivent sur Paris et viennent grossir les rangs de ceux qui attendent déjà de se faire enregistrer et plus la réouverture sera difficile.
Derrière cette impression de bordel généralisé et de grande improvisation plusieurs questions émergent. Certes les hauts fonctionnaires ayant réfléchi à ce nouveau dispositif sont obnubilés par leur logique de contrôle et de filtre et sont manifestement incompétents pour imaginer des choses simples. Mais le dispositif mis en place dévoile néanmoins deux avantages pour l’administration. Le premier est que les préfectures n’ont plus à gérer les files d’attente devant leurs locaux puisque le premier enregistrement est transféré aux plateformes. Elles ont juste à recevoir tranquillement les personnes préalablement convoquées. En revanche ce sont les associations qui sont obligées d’utiliser une partie de leur subvention pour embaucher des vigiles pour maintenir l’ordre ! Autre avantage, une directive européenne, transposée dans la loi, impose à l’Etat d’enregistrer les demandes d’asile dans un délai de 3 jours maximum. Ce délai peut être respecté sans trop de difficultés entre le premier enregistrement en plateforme et la préfecture puisque c’est cette dernière qui fixe le quota de rendez-vous à attribuer en fonction de son agenda. Le problème est en amont où les demandeurs se pressent devant les plateformes sans pouvoir être reçus et bien évidemment sans aucune preuve officielle du début de leurs démarches ! Joli tour de passe-passe pour respecter le droit dans les apparences.

Le consentement des opérateurs associatifs

Se pose aussi la question de la position des associations qui ont choisi de postuler à ce type de marché public qui les place dans un dilemme intenable : obligées par l’Etat de garantir l’exercice d’un droit fondamental alors que les moyens proposés sont manifestement complètement inadéquat. Quel est leur intérêt à s’engouffrer délibérément dans ce piège ? Plusieurs réponses sont possibles. Tout d’abord, ces structures sont depuis bien longtemps complétement dépendantes de l’Etat pour leur financement. Elles n’ont guère le choix à chaque fois que des marchés publics sont publiés que de postuler, même aux conditions les plus pourries, pour pouvoir assurer leur survie, car il n’existe aucun autre financement qui permettrait de maintenir en vie leur structure de plusieurs centaines de salariés. Elles n’ont d’ailleurs pas plus de considérations pour ceux-ci que pour les demandeurs d’asile malmenés par les procédures. Les salariés sont recrutés à des salaires à peine supérieurs au Smic et sont l’objet d’un turn-over incessant en raison des conditions de travail effroyables. Peu importe les arrêts maladies à répétition, et les départs constants puisque le marché du travail fourni abondamment des jeunes diplômés, juristes, travailleurs sociaux, humanitaires plein d’enthousiasme à leurs débuts. Enfin, les directions de ces opérateurs font également des choix politiques de se placer en partenaire serviable et fiable du pouvoir afin de mettre en œuvre les réformes. Elles n’ont que faire des conséquences de leur stratégie sur le terrain puisqu’elles acceptent volontairement d’être intégrées aux rouages de l’Etat, peut-être pour assouvir quelques besoins de reconnaissance et quelques carrières personnelles, mais cela est une autre histoire.

Paris le 26 novembre 2015